编号：第20190244号

提出人：刘辉

承办单位：深圳市政法委

《中华人民共和国刑事诉讼法》第十二条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”。这一规定通称为“无罪推定”原则。根据这一原则，嫌疑人在未经判决之前，都被视为无罪。除了罪行严重可能判处无期徒行以上刑罚的嫌疑人或者具有现实社会危害性的可能判处徒行的嫌疑人需要先行羁押之外，绝大部分嫌疑人不应该先行羁押在看守所。自1996年刑事诉讼法确立无罪推定原则以来，全国各地司法机关都在采取措施逐步降低审前羁押率，江苏省苏州市的审前羁押率已经达到35%。但是，深圳，这座现代化国际化大都市，社会主义法治先行示范区，审前羁押率超过80%，和深圳的国际地位、城市形象严重不符。

2017年，我在人大会议期间提出《关于贯彻刑事诉讼法基本原则减少嫌疑人羁押量的建议》，深圳市政法委在汇集公、检、法等部门的意见后非常认真地做了回复，回复特别提到“目前，侦查、起诉、审判机关对于提高取保候审比例，减少羁押量基本达成一致意见，普遍认为应该加大对取保候审应用，但应改进、完善取保候审制度”。两年过去了，我认为，深圳的审前羁押率不但没有明显改善，反而有恶化的趋势。

为此，在2019年两会期间，我再次建议：

一、建议公安机关转变司法理念，减少刑拘人员数量，提高取保侯审的比例。研究解决刑事警情逐年下降但看守所羁押量居高不下的矛盾问题。

二、建议检察机关降低批捕率和加大羁押必要性审查的力度。

2019年深圳检察院的工作报告明确提出“更加重视落实谦抑慎刑的司法理念”、“全面贯彻宽严相济刑事政策、稳步降低审前羁押率”，对此，我深表赞赏！但是，深圳的批捕率2015年、2016年、2017年、2018年分别是86%、84%、84%、82%，虽然逐年下降，但仍居高不下。希望步子更大一些。另外，羁押必要性审查，刚刚起步，希望发挥更大的作用。

三、建议法院增加刑事审判力量，杜绝违法退查迟延审判的现象。对部分超期羁押或无法在法定期限内审结的轻罪案件，建议采取取保侯审措施。

尊敬的刘辉代表：

　　您提出的《关于转变司法理念逐步降低审前羁押率的建议》（第20190244号）收悉。我单位办理情况如下：

一、办理过程

在接到第20190244号人大建议后，我委高度重视，积极与人大代表联系沟通，结合2017年我委关于《关于贯彻刑诉法基本原则减少嫌疑人羁押量的建议》（第20170186号）的回复情况及这两年的司法实际情况，会同公、检、法，按照您提出的三个建议，认真研究，形成答复意见。

二、答复意见

（一）针对第一项“建议公安机关转变司法理念，减少刑拘人员数量，提高取保侯审的比例。研究解决刑事警情逐年下降但看守所羁押量居高不下的矛盾问题。”答复如下：

我市公安机关严格按照《刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定》《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》《最高人民检察院、公安部关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定（试行）》《广东省公安机关适用取保候审的若干规定（试行）》等法律、法规、规章的规定，严格执行《刑事诉讼法》第七十九条“对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审尚不足以防止发生下列社会危险性的，应当予以逮捕”的规定。在充分考虑各项方针政策及犯罪嫌疑人具体情况的条件下，审慎对犯罪嫌疑人采取羁押性强制措施，对不应当采取羁押性强制措施的，依法及时采取非羁押性强制措施，不断努力降低审前羁押率，2017年我市公安机关共取保候审犯罪嫌疑人10472人，2018年这一人数为11836人，取保候审人数同比上升13%。

下一步，公安机关将从以下几个方面努力改进工作：

1、召开研讨会，听取意见，改进措施。下一阶段，市公安局将邀请检法、专案代表及法律界代表共同召开研讨会，针对个案听取各方意见，查找存在的问题，分析原因，共同研讨举措，制订相关制度或文件，有效提升采取非羁押性强制措施的比率。

2、对部分案件类型提高非羁押性强制措施的适用。（1）提高经济类案件的非羁押性强制措施的适用。2019年1月30日，两高、公安部印发了《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》，要求在办理此类案件时，应当贯彻宽严相济刑事政策，做到惩处少数、教育挽救大多数。根据行为人的客观行为、主观恶性、犯罪情节及其地位、作用、层级、职务等情况，综合判断行为人的责任轻重和刑事追究的必要性，按照区别对待原则分类处理涉案人员，做到罚当其罪、罪责刑相适应。重点惩处组织者、领导者和管理人员，对于涉案人员积极配合调查、主动退赃退赔、真诚认罪悔罪的，可以依法从轻处罚；其中情节轻微的，可以免除处罚；情节显著轻微、危害不大的，不作为犯罪处理。因此，对主动退赃退赔、真诚认罪悔罪、情节轻微的可以适用非羁押性强制措施。进一步加大《深圳市公安局经侦部门办理经济犯罪案件适用非羁押性强制措施工作指引》的落实力度，充分考虑保护企业发展需要，对涉及民营企业的董事、监事和高级管理人员，要依法审慎采取强制措施。（2）提高伤害类案件的非羁押性强制措施的适用。贯彻落实《刑事诉讼法》关于“当事人和解的公诉案件诉讼程序”，对于因民间纠纷引起，涉嫌刑法分则第四章、第五章规定的犯罪案件，可能判处三年有期徒刑以下刑罚的公诉案件，犯罪嫌疑人真诚悔罪，通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得被害人谅解，被害人自愿和解的或者就民事赔偿达成调解协议并履行的，或除渎职犯罪以外的可能判处七年有期徒刑以下刑罚的过失犯罪案件，公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议，根据个案可以适度采取非羁押性强制措施，比如故意伤害（轻伤）案等。当然，犯罪嫌疑人在五年以内曾经故意犯罪的，不适用该程序。（3）提高特殊情形非羁押性强制措施的适用。贯彻落实《刑事诉讼法》关于第六十七条“可以取保候审”的情形，按照《广东省公安机关适用取保候审的若干规定（试行）》的规定，结合刑事执法实际，对于涉嫌罪行较轻且没有其他严重犯罪嫌疑，具有①预备犯、中止犯，或者防卫过当、避险过当的；②主观恶性较小的初犯、偶犯、过失犯，共同犯罪中的从犯、胁从犯，犯罪后有自首、立功表现或者积极退赃、赔偿损失或者当事人双方已经达成和解协议或者就民事赔偿达成调解协议的；③亲友、邻里、同事之间因民间纠纷引发的故意伤害或者侵害家庭成员、亲友权益的案件，犯罪嫌疑人有悔罪表现，并取得被害人谅解的；④犯罪嫌疑人系未成年人或者在校学生，本人有悔罪表现，其家庭、学校或者所在社区、居民委员会、村民委员会具备监护、帮教条件的；⑤犯罪嫌疑人系七十周岁以上的老年人、残疾人以及其他身体状况不适宜羁押的等情形之一的犯罪嫌疑人，为保证刑事诉讼的顺利进行需采取强制措施的，可以优先适用取保候审措施。

3、进一步加大对羁押性强制措施的审核力度，全面执行认罪认罚从宽制度。公安机关将严格执行2018年新修订的《刑事诉讼法》，特别是第十五条关于认罪认罚从宽的规定，对于犯罪情节轻微且自愿认罪认罚的案件依法从简、从快、从宽处理，做到“简案快办”，在法定时限范围内，争取以最短的时间侦查终结并移送审查起诉。法院快速审结后，看守所也依据生效判决迅速投所执行，以减轻看守所的羁押量，同时降低羁押率。

我市公安机关将持续推进执法规范化建设，进一步加大对羁押性强制措施的审核力度，全面落实认罪认罚从宽制度，同时依托科技发展，完善对采取非羁押性强制措施的犯罪嫌疑人的监管措施，积极探索在有效保障正常司法进程和被害人权益情况下适用非羁押性强制措施的新举措，努力降低审前羁押率，主动适应新时代人民群众对公安执法的新期待新要求。

（二）针对第二项“建议检察机关降低批捕率和加大羁押必要性审查的力度。‘更加重视落实谦抑慎刑的司法理念’、‘全面贯彻宽严相济刑事政策、稳步降低审前羁押率’”。答复如下：

1.刑事执行检察部门进一步加大羁押必要性审查工作力度和重点，积极减少对非暴力性犯罪、无社会危险性犯罪等的羁押。一是根据高检院有关规定，结合深圳实际和谦抑慎刑的司法理念，制定了《深圳市人民检察院羁押必要性审查工作衔接办法（试行）》，加大羁押必要性审查的工作力度，突出对被羁押人员合法权益的保障。二是主动听取律师意见，认真审查并及时答复律师提出的羁押必要性审查申请。三是在羁押必要性审查工作中，发现符合释放或者变更强制措施条件的,一律向办案机关提出释放或者变更强制措施的建议。2018年，全市共办理羁押必要性审查案件1277件，提出变更强制措施建议932人，建议被采纳864人，采纳比例3.94%，有效降低了审前羁押率，也减轻了仓容压力，节省了司法资源。

2.刑事检察部门严把案件审查逮捕关、审查起诉关，坚持对涉罪未成年人等特殊人群权益的保障，努力降低审前羁押率。首先是在审查逮捕环节，通过建立内部评价激励机制和外部沟通协调机制等，在保证逮捕案件质量的前提下主要从以下方面降低审前羁押率：一是严格把握社会危险性证明标准，对构罪但无证据证明有社会危险性的尽可能作相对不捕，让捕诉社会危险性标准趋近统一。二是轻刑案件慎用逮捕措施，针对约8%的捕后判轻刑案件特别是捕后判拘役案件，市检察院统一编发类案指引，引导案件承办人积极分析捕后轻判的原因，慎用逮捕措施。2018年，全市检察机关不捕率为18.3%，同比增长2.7%；审前羁押率为71.6%，同比降低1%。其中，罗湖区检察院深入贯彻“少捕慎捕”成效较为突出，2018年，该院共受理审查逮捕案件1818件2776人，其中不批准逮捕748人，不捕率达到26.9%，同比上升6.5%。其次是在审查起诉阶段，重点减低审前羁押率。一是建立取保直诉的工作机制，对于符合条件的案件，发挥监督作用，要求公安机关取保直诉，从根本上降低审前羁押率，提高案件质量。二是召开实施非羁押性强制措施集中宣告会。对34个案件的47名犯罪嫌疑人变更逮捕强制措施为取保候审，并召开实施非羁押性强制措施集中宣告会，以此强化社会公众和检察人员对于谦抑慎刑原则的理解和适用，深入推进司法文明。然后是对于涉罪未成年人、民营企业家等特殊群体，更加注重司法权益的保障和谦抑慎刑原则的适用。对这类犯罪嫌疑人、被告人严格限制适用逮捕措施，强调“少捕慎捕”，并鼓励办案检察官依法适用不批准逮捕、不起诉等案件处理方式。

3.积极探索降低羁押率的其他途径。检察技术部门、案件管理部门积极探索为降低审前羁押率提供保障。目前市检察院正在与司法行政部门进行探讨，探索借鉴司法行政部门有效手段，通过技术方式为降低审前羁押率提供保障。在立足检察工作职责，积极降低非暴力重大犯罪嫌疑人羁押率的同时，检察机关积极呼吁由市人大常委会牵头调研我市羁押人数非理性增长的难题，以完善人权司法保障为目标，督促各政法机关进一步转变执法司法理念，建立科学的执法司法考核指标，减少“运动式”执法，注重保障人权。

减少对非暴力性犯罪、无社会危险性犯罪等犯罪嫌疑人、被告人的羁押，对于避免犯罪嫌疑人、被告人在看守所受到二次污染，节约司法资源具有重大意义。市检察院将持续关注和研究这项工作，继续深入落实谦抑慎刑的司法理念，全面贯彻宽严相济刑事政策、稳步降低审前羁押率。

（三）针对第三项“建议法院增加刑事审判力量，杜绝违法退查迟延审判的现象。对部分超期羁押或无法在法定期限内审结的轻罪案件，建议采取取保侯审措施。”答复如下：

1、我市两级法院在审理刑事案件过程中，设立了“羁押必要性审查”的环节，对于检察机关起诉到人民法院的刑事案件，被告人及其亲属、辩护人向人民法院提出变更强制措施申请的，合议庭都必需对申请进行审查，对其中符合变更强制措施，不需要继续羁押的被告人，会及时变更强制措施，切实用好保证人和保证金保证等取保候审方式及监视居住等非羁押方式，继续审理好案件。

2、逐步降低审前羁押率的建议完全符合人民法院刑事审判“宽严相济”的刑事政策，对于起诉到人民法院的部分非暴力非重大犯罪被告人，不仅要显著降低审前羁押率，也要对其中犯罪情节轻微又认罪悔罪，没有再犯罪危险，适用非监禁刑对所居住社区没有重大不良影响的被告人，加大宣告缓刑的力度，这也是我市法院一直提倡并在积极推行的具体做法。同时我市法院加大了与司法局社区矫正机构的沟通和联系，及时了解人民法院判处缓刑的罪犯的社区矫正工作，听取社区矫正人员反馈的意见和建议，利于法院今后的审判工作。

3、我市两级法院已全部建立了刑事快审、速裁合议庭，对事实清楚、证据确实充分、被告人认罪认罚的轻微刑事案件由快审、速裁合议庭进行审理，极大的缩短了刑事案件的审理周期，提高了司法效率，节约了司法成本。

4、目前我市法院刑事审判工作案多人少的矛盾特别突出，从2016年以来，每年刑事案件平均以二位数的幅度增加，而办案法官因退休、辞职、调离等原因，人员呈现减少趋势；审判法庭短缺问题亦日显突出；2018年以来，涉众型案件增多，部分案件被告人数多达六七十人，用于押解值庭的法警也面临人手短缺的矛盾。面临以上困难，我市法院正在努力采取对策，逐步解决这些问题：（1）已经启动了法官入额工作。市中院及各基层法院已经按照员额制的要求，选拔了一批符合条件的优秀法官助理成为法官，充实审判一线力量；市中院启动了从基层法院遴选法官工作，近期将有二十名左右法官会进入中级法院从事审判工作，其中补充刑事审判口六名法官，将缓解案多人少矛盾。（2）探索远程视频开庭工作。部分符合条件的刑事案件，将采用视频开庭的方式进行审理，能有效应对法庭短缺问题。（3）采取异地调警、协调公安机关出警、招聘辅警等多项工作，避免因押解警力不够而耽误开庭。以上措施，有利于缓解超期羁押和超审限结案等顽疾，为社会提供更加高效优质的司法服务。

以上意见可对外公开。

　　　　　中共深圳市委政法委员会

　　　　　　　　　2019年6月21日