2018年10月26日，全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》（下称《决定》），对《刑事诉讼法》作了重大修改。本次修法，如何将监察程序与刑事诉讼程序相衔接，成为理论和实务界的一大关注热点。

一、大背景：监察体制改革

监察体制改革是近年来新形势下改革的重点之一。

2016年10月，中共中央十八届六中全会公报提出“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”，监察机关被前所未有地与人大、政府、司法机关等国家机关并列，地位从政府内部行政机关，上升至与政府、法院、检察院平行的独立国家机关。

2016年12月25日，全国人大常委会发布《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，开始在北京市、陕西省、浙江省开展监察体制改革试点工作。设立监察委员会，行使监察职权，并暂时停止适用《刑事诉讼法》中关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定。

2017年11月4日，全国人大常委会发布《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，将监察体制改革试点工作推向全国。

2018年3月，十三届全国人大一次会议审议通过了宪法修正案和《监察法》，在宪法和法律层面正式确立了监察制度。

《监察法》的核心内容，在于设立监察委员会，对行使公权力的公职人员职务违法与职务犯罪行为进行调查处理。实施后，2012年修订的《刑事诉讼法》必然需要再次修改，以将监察程序与刑事诉讼程序相衔接。

二、监察调查不是刑事侦查：律师恐将无法介入

《监察法》第十一条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：……（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；……对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉……” 

而《决定》第八条规定：“将第一百零六条改为第一百零八条，第一项修改为：“（一）‘侦查’是指公安机关、人民检察院对于刑事案件，依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施。”

从该条款来看，明确了：（1）有侦查权的机关是公安机关、人民检察院，并不包括监察委；（2）监察委的调查行为不是侦查行为，不属于刑事诉讼程序；（3）监察委的留置措施不属于刑事强制措施。

这样设置，就明确地将监察委调查程序完全与刑事诉讼程序分离开来，程序相对人也被称为“被调查人”而非“犯罪嫌疑人”，是政治调查程序而非刑事追责程序。而《刑事诉讼法》明文规定，犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人（律师）。本次修法却并无相类似的规定。换句话讲，被调查人在监察调查程序启动后，法律并无规定其可以委托律师及时介入；在被采取留置措施时，近亲属也没有《刑事诉讼法》规定的代为委托辩护人（律师）的权利。

因此，在监察调查阶段，律师恐将无法介入案件。其直接后果是，律师无法及时会见被调查人，了解涉嫌罪名和案情，要求听取法律意见和提供法律帮助，申请变更或解除留置措施，代理申诉和控告等。刑诉法规定的犯罪嫌疑人在侦查阶段享有的上述重要程序性权利，对被调查人而言，目前并无规定。被调查人及其近亲属仅可依据《监察法》第六十条等的规定，行使申诉等权利；对于监察机关及其工作人员可能的违法违规行为，将主要通过监察机关内部监督的形式预防和处理。

为何要这样规定？

从制度设计来看，根据新修订的《宪法》和《监察法》，监察委是政治机关，不是司法机关，行使职责的法律依据是《监察法》，不是刑事诉讼法。而《监察法》并无规定律师有权介入。

更重要的，监察体制的建立，其现实原因是因应目前中央高压反腐的态势。而职务犯罪调查工作相对特殊，主要表现是贪污、行贿、受贿等，这类案件通常很难拿到物理证据，多数是言词证据。在对职务犯罪的调查取证中，对办案机关而言，最大的挑战就是串供、隐匿甚至销毁证据。故立法者认为，调查过程如果让律师介入，可能会对调查工作形成不必要的干扰。

但需要指出的是，对于涉嫌职务犯罪的“被调查人”而言，是监察调查程序还是刑事侦查程序，对其个人的影响可能没有本质的区别。同样是被审问、被限制人身自由以及被查封、扣押物品，仅仅因为其身份的特殊，就不允许律师介入。在保障程序的合法性、正当性以及被调查人权利的问题上，仅依靠监察委自身的内部监督，可能值得商榷。

三、检察院侦查权大剥离：职务犯罪由监察委调查

根据2012年修订的刑诉法，检察院的侦查权包含了全部的职务犯罪行为，如：贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪等。

本次修法，则删去了检察院对贪污贿赂犯罪、渎职犯罪行使侦查权的规定。同时规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。”

将二者结合来看，可以得出：（1）职务犯罪案件，原则上均由监察委调查处理；（2）对于司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件，也可以由检察院立案侦查，但限于“检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的”这一范围，即检察院侦查权是内部对诉讼活动的法律监督职能的延伸，在侦查线索来源上有所限制。

今后，除了检察监督之外，检察院的职权将集中于审查起诉这一阶段。

四、与刑事诉讼程序衔接：调查后直接移送审查起诉

《监察法》第十一条规定，监察委对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。为适应该条文，《决定》第十二条规定，增加一条：“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。”

对于职务犯罪案件，监察委调查完毕后，直接将调查结果移送检察院，与检察院审查起诉程序对接。可见，虽然不是刑诉法规定的侦查程序，但监察委调查程序实际所起的程序性地位和作用跟侦查程序完全一致。同样地，检察院针对移送结果进行审查，决定是否起诉，而且也可以像退回侦查机关补充侦查一样，退回监察机关“补充调查”；根据《监察法》的规定，补充调查亦以两次为限。

此外，关于《监察法》规定的留置程序，《决定》规定：“对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。”

据此，案件移送检察院审查起诉后，被调查人身份变为犯罪嫌疑人。已采取留置措施的，留置措施自动解除，且检察院应当先行拘留，无须审查；拘留后可以决定是否逮捕，但应当进行审查。这就与刑事诉讼程序中的强制措施完成衔接。先行拘留程序后移，逮捕程序也就相应移到了审查起诉阶段。

五、结语

本次刑诉法修改，基本完成了与《监察法》衔接的重大任务，后续可能需要通过修改《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》作出进一步的细化规定。从学理上看，本次修法在处理监察程序与刑事诉讼程序关系的问题上，可能有值得探讨的地方。

其一，没有将监察调查程序纳入到刑事诉讼程序当中，创设出独立于刑事诉讼程序之外的监察调查程序。在调查程序中，监察机关拥有的权力实质等同于刑事侦查机关，但由于其政治机关的性质，不受刑诉法的规范。

其二，具体而言，在监察调查阶段，从刑诉法和《监察法》两方面的条文来看，律师恐将无权介入。被调查人的程序和实体权利如何有效保障，可能需要进一步探索，发挥立法者和监察机关的智慧。

最后，检察院在大部分侦查职权被剥离后仅负责审查起诉，其法律监督机关的地位在职务犯罪案件中或将难以有效体现。检察院在调查阶段无权对监察机关进行监督，特别是对留置程序尚无相关规定，而依靠监察机关的内部监督。