深圳市域面积有限，加之规划的建设用地已基本建成，同时受生态控制、国家土地政策等因素影响，新增建设用地极为困难，未来城市发展空间资源十分匮乏，新的城市建设项目几近无地可用。4月25日召开的深圳一季度经济形势分析会上提出了目前经济发展还面临着四大隐忧，其中之一就是产业用地匮乏，并指出这“是制约我市经济发展的最大障碍”。为此，深圳市人大代表、广东晟典律师事务所高级合伙人刘辉律师提交了“关于解决深圳未来发展空间问题的建议”的提案，提出10项基本策略。5月22日，凤凰新闻以“国土开发强度接近50% 深圳3年内如何拿出50k㎡用地？”为题对此事进行了报道。

刘辉律师认为，未来深圳市土地资源开发、利用与管理应坚持“开源与节流并举”的基本思路。一方面，努力开拓发展新空间，承载经济社会永续发展；另一方面，积极挖潜城市现有空间，提高土地利用效率，倍增存量城市空间承载力。

一、开源：拓展发展新空间

１、构建战略协同与互补的城市群

未来30年，深圳的发展将与国内外重要城市同时存在竞争与合作的双重形势。深圳应当在全球化进程和国际分工加速变化的大格局下，积极、主动地加强与香港、广州及整个珠三角城市群的空间联系，建立空间资源及产业发展上的战略协同和互补关系，避免战略趋同，把区域整体发展作为深圳建设国际性金融中心、创新中心、现代服务业中心的重要支撑。在这个过程中，深圳一方面可以通过与广州、香港等域内城市的错位竞争和协同发展，加快实现经济结构、产业结构的转型升级，把部分成本不断升高的传统产业向内地辐射转移，腾出空间发展先进制造业、高新技术产业、现代服务业；另一方面，在空间上通过协调区域各城市在港口、机场、会展、电力设施、垃圾处理，以及跨境交通等市政基础设施和公共设施的有序建设，实现合作共赢而非各自为战，从而避免在空间上的重复建设、过度建设，以少占土地，节约空间。

２、加大与周边地区空间资源合作

在产业方面，除建立深汕合作区外，我市还可以在周边城市建设“深圳产业园”，把深圳的家具制造、服装制造、普遍印刷等传统劳动、资源密集型产业、产能转移出去。同时，强化这些产业留在深圳的产品设计、展示、交易、结算、后期服务等功能，把“根”留下。此外，结合国家“走出去”和“一带一路”战略，鼓励深圳企业到非洲、东盟等“一带一路”地区和国家，把握战略机遇，加大对港口、海岛、森林、矿产等资源的收购、投资力度。

在生态方面，可借鉴我市耕地异地置换至河源的成功做法，与比邻的东莞、惠州、香港三地在生态资源共建共享方面加强合作，在我市生态用地面积不增加的情况下，通过优化我市及周边城市现有生态资源，构建4地共享的大生态圈，强化我市生态保障能力。

在基础设施和市政设施方面，可通过在边界地区利用边角、零星与偏僻用地共建供电、垃圾处理、余泥渣土堆放等厌恶型设施，以及共同驾驶员训考、通用机场、大型综合物流配送仓库、散杂货物及集装箱堆放等占地面积大的设施，从而减少对市内宝贵建设用地的占用，以及对居民生活的影响。

３、海陆空间资源开发并重

我市作为海洋城市，但对海洋开发利用甚少，海洋经济在全市经济结构的比例极小。我市应加大对包括海域、岸线、海洋资源在内的海洋资源的开发力度，把我市几百平方千米的海洋空间作为我市未来潜力最大的发展新空间。

在海洋产业方面，除加强现有的港口、海洋运输外，我市可以利用蛇口邮轮母港发展海上旅游、海上客运；利用大铲港，建设世界高端游艇制造、保养中心；利用珠江口的有利区位，发展与海河、海铁联运相关的产业及提供管理及服务，成为重要的航运中心；建设清洁海岸线；利用原有品牌，发展蚝、虾、鱼等海产品的养殖基地；结合大鹏、盐田的阳光、沙滩、生态资源，发展海洋休闲、旅游、度假、会议、休养产业。

在生态方面，加强对现有红树林资源的保护、培育，强化其生态功能。特别要在理念上，把整个海域作为具有重要生态功能的空间，纳入我市生态保障体系，减轻我市陆地生态控制范围的压力，这既是生态理念上的变化，也是生态保护战略、战术的变化。此外，在条件适宜海域，加大人工红树林建设，以及沿岸防风林、景观林建设，把城市绿道和岸线景观、生态强化建设结合起来。

在海洋科技方面，引进国内外知名海洋研究机构，设立海洋大学、研究院，开展对海洋经济、科技、生态、资源、能源的研究，把深圳建设成为海洋科技强市、海洋产业强市、海洋资源强市，把深圳的发展空间由陆地延伸至领海，以至更远的深海海域。

４、虚拟与实体空间结合

国家已把网络空间纳入国家主权及战略的高度予以控制管理。我市应尽快建立虚拟空间（包括网络空间）既是资产、又是空间资源的理念，一方面大力发展除网上物流、信息交换与存储、交易、配送以外的新的虚拟空间，节省实体空间资源，在不增加土地资源消耗的情况下，倍增经济体量。另一方面，创新虚拟空间管理政策，建立虚拟空间产权制度，使之具有资源、资产、资本的属性和功能，成为新的经济要素。

５、地上地下空间联通

通过规划，对全市地下空间的开发利用进行统筹、引导，鼓励对地下空间的利用及与地上空间的有机联通。一是可利用现有公园、绿地、广场等公共空间，建设地下仓储、物流、交通、市政、供电变电、商业、游乐设施，以及危险品、污染物质存贮、中转运输设施；二是在莲花北、梅林一村等众多老旧住宅区，建设占地约几十至一百平米的立体地下停车库（可停数百辆小汽车）；三是按“平战结合”原则，把部分人防地下空间向市民开放，或设立公益设施、市政设施，盘活这部分巨大的空间资产；四是设立地下空间供应清单，今后凡独立占地的变电设施、垃圾收集及中转设施、危险及易燃易爆物存贮、冷冻冷贮等建设项目可原则上不予供应地上土地，只供应地下空间；五是通过城市设施，把地下、地面、地上（包括二层连廊）空间有机联通，提高空间利用效率。

二、节流：挖潜城市存量空间

1、盘活原有村集体低效用地

全市原有村集体用地总量达300多平方千米，其中大多为产权不清、利用效率低、问题突出、矛盾集中、难以开发利用的用地，包括城市化过程中未完善国有化手续的旧村、旧工业区及部分空地。这部分用地绝大多数可通过创新土地管理政策，并辅以整村统筹、股权补偿、经济赎买、规划调整与留用等综合手段盘活。如政策适当，估计这类用地全市每年可释放约10km²集为集中连片可建设用地，以满足较大规模的产业项目、公用设施等的用地需要。

2、合理调整和利用生态空间

首先，要拓宽生态用地的内涵和范围，一是把东莞、惠州、香港等周边城市的生态用地与我市生态用地作为一个整体，共同作为深圳的城市生态保障系统；二是把近海海域及沿海红树林作为重要的生态空间，纳入城市生态保障系统范围，从而极大地拓展深圳存量生态保障能力。

其次，通过规划调整，把建成区内零星、难以利用的建设用地，通过生态用地指标置换、腾挪，把适于建设的成片生态用地适度置换成建设用地，既把生态用地分散地融入生产、生活空间，又调整、置换出较偏远但集中成片建设用地。

此外，可根据生态兼容性原则，在生态控制范围的边缘地区适当建设开发强度低，对生态基本无破坏的教育、科研、娱乐等建设项目，使生态保护与经济发展相融合、相促进，而不是相互对立。

3、重点推进城市节点区域更新与整备

城市更新与土地整备在我市已有较成熟的实践。但应以构建更加合理的城市空间结构和促进产业转型升级，完善城市配套为导向，重点推进城市重点节点区域的更新与整备，形成城市的新增长极核，而不是以商业开发、商业利益为主导。同时，坚持以实现优化公共及市政基础设施，提供更多产业发展新空间为导向，适当控制住房面积与人口结构，防止城市无序扩张与人口过度增长。

4、开展规划与土地出让供给侧改革

在宏观规划上，加强包括珠三角城市群、香港-深圳，以及深莞、深惠、一小时经济/生活圈在内的不同层级的区划研究，在城市群内的城际之间，统筹协调基础设施建设、资源开发、产业发展、生态保护、制度建设及社会管理等六大层面问题，在更大的区域内实现空间资源和生产要素的合理配置，从而实现各城市间优势互补，有效地降低空间资源成本。

在中微观规划上，加强市、区两级产业规划、社会发展与空间规划的衔接；优化调整生态控制线；从全市层面统筹重点区域城市更新、土地整备与城市公共市政基础设施，以及人口、产业空间布局；增强控制性详细规划的弹性、适应性、兼容性，如公园绿地可以附建体育、文化、游乐设施，使公园变成一块土地多种功能的复合、活力、高效利用的空间，以及地下空间与地上空间立体开发利用的空间。（可在公园地下建立公交换乘中心、交通枢纽等）

在土地出让方面，把有限的土地用在刀刃上，制定优先、限制、禁止供应土地的产业目录，保证重点产业、重点项目的土地供应；在土地出让时，明确土地节约集约利用的具体要求与指标。我市在已出让的教育、医疗用地上增加学位、床位的做法即是极好范例。产业及各类经营性用地出让均应量化节约集约用地指标。

5、发挥市场作用促进土地资源合理配置

虽然我市在土地管理制度方面不断创新，但总体上仍然延续计划经济条件下的管理理论与做法。应努力推动供给侧结构性改革的土地制度创新，按照“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”的总原则，创新土地制度和政策，优化土地供应结构，减少土地流转的阻力和成本。使符合我市产业发展方向的企业和项目能够通过市场获得发展空间（包括土地、厂房、办公空间），特别是要让大量中小微企业在企业土地空间获得成本适度，土地使用成本较低，土地用途改变（符合产业转型升级及城市发展要求的）及退出成本不高，土地作为生产要素可以在市场经济中与资本、技术、劳动力等要素高效结合，从而最大限度地提高土地的利用水平和效率。