近期，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》呼之欲出，在朋友圈“公开”的协会讨论版中关于政府审计单位的审计意见或财政评审机构的评审结论（以下简称行政审计结论）能否成为结算依据的修改，也掀起了关于政府投资项目的结算应否严格受制于行政审计结论的争议，笔者结合近期办理的案件浅析如下。

（一）当前的法律规范及司法实践已统一明确当事人的意思自治是首要前提

最早在2001年，最高人民法院公布《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》，并明确审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。此后在2008年，最高人民法院公布《关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》，再次明确这一观点。

然而此时，仍有不少关于审计、政府投资项目管理的地方性法规仍要求以行政审计结论作为政府投资项目的工程结算依据。如2012年7月27日公布的《北京市审计条例》、2000年公布沿用到2014年的《深圳市政府投资项目管理条例》均有相关条款规定，政府投资和以政府投资为主的建设项目，应当将审计结论作为双方工程结算的依据。这些地方性法规的强制性规定通过中国建筑业协会的反馈得到全国人大常委会法工委的重视。2017年6月，全国人大常委会法工委向中国建筑业协会进行复函，明确地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。同时反馈已将全国人大常委会法工委《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》印送各省、自治区、直辖市人大常委会，各地正在进行自查清理。此后，诸如前述《北京市审计条例》《深圳市政府投资项目管理条例》的地方性法规先后进行了修改。

实际上，2015年最高人民法院《全国民事审判工作会议纪要》第49条已明确规定：“依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。”在此前后，安徽省、河北省、江苏省等地高院先后出台关于审理建设工程施工合同纠纷的指导意见，均明确当事人的意思自治是首要前提，只有合同明确约定以行政审计结论作为工程价款结算依据的才予支持，否则不得依据行政审计结论进行结算。

（二）接受行政审计的约定须具体明确，不得解释推定

最高人民法院发布的2014年第4期《公报案例》中，重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案【案号：（2012）民提字第205号】的裁判要旨明确，一是根据审计法的规定，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。二是在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。该案中，合同约定最终结算价按照业主审计为准，因此法院认为确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。而在福建省高级人民法院发布建设工程施工合同纠纷十大典型案例之九：市政中心与安佳舜公司建设工程施工合同纠纷一案中，法院的裁判观点进一步明确，即便是合同中仅约定需提交财政评审，而并未明确约定以财政评审结论作为结算依据，则财政评审结论对合同双方并不具有当然的约束力，发包人无权主张以财政评审结论作为结算依据。

由此可以看出，当前的法律规范及司法实践已基本明确，只有在合同明确约定以政府相关部门的行政审计结论作为结算依据，且未经其他书面协议进行变更的情况下，才可依据行政审计结论进行结算。

若双方明确以行政审计结论作为结算依据，是否就应径行依据行政审计结论而不容有任何质疑或更改呢？

2015年最高人民法院《全国民事审判工作会议纪要》第49条已明确规定：“承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”在福建省高级人民法院发布建设工程施工合同纠纷十大典型案例之九：市政中心与安佳舜公司建设工程施工合同纠纷一案中，法院裁判观点认为，合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。

从民事主体的权利义务关系来讲，行政审计结论的实质是第三方对工程价款的认定，其作为民事诉讼或仲裁案件中的证据，并不因其出具结论的部门系公权力机构就不容置疑。从上述规定及法院的裁判观点可以看出，只要有相反证据证明，行政审计结论也可以通过补充鉴定、重新鉴定等方式进行完善。

当下，不少项目还面临行政审计结论“久拖不决”的问题。若合同明确约定了以行政审计结论作为结算依据，但行政审计结论却迟迟不出，承包人提起诉讼是否仅会被法院以未达到支付条件驳回呢？

在最新的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（协会讨论稿）中，第十六条第二款明确规定，建设工程施工合同中约定工程造价根据政府审计单位的审计意见或者财政评审机构的评审结论确定，非因承包人的原因导致政府审计单位或者财政评审机构未在合理时间内出具审计意见或者评审结论，承包人申请司法鉴定确定工程造价的，人民法院应予准许。针对当前存在的政府投资项目“久拖不审”“久拖不决”问题，这一规定在一定程度上弥补了司法空白，但合理时间的期限是多长仍未明确。

然而，在部分地方高院的审判指导意见中，这一期限已得到明确。如河北省高级人民法院《建设工程施工合同案件审理指南》（冀高法〔2023〕30号）第十五条规定，在承包人或实际施工人提交完整的结算文件后，发包人在一年内未提交行政审计或财政评审部门的，或行政审计或财政评审部门明确表示无法进行审计，或在约定期限及合理期限内无正当理由未出具审计结论，当事人申请对工程造价予以司法鉴定，人民法院应予支持。山东省高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（2020年11月4日发布）第三点明确，政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理；但发包人故意迟延提交审计或妨碍审计条件成就，以及行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或无正当理由超出合同约定的审计期限三个月，仍未作出审计结论、评审意见的，当事人申请对工程造价进行司法鉴定，应当准许。在河南省高院发布的建设工程合同纠纷案件典型案例—某建筑公司诉某教体局建设工程施工合同纠纷案中，二审法院裁判观点认为，鉴于截至二审庭审结束，审计工作仍未恢复，便依申请委托鉴定机构对案涉工程造价进行司法鉴定，并据此对工程欠款数额进行了认定。

虽然目前未有相关法律规范规定超期未予审计的处置路径，但实务观点已基本明确造成超期的一方将失去“主动权”，非因承包人原因造成的超期审计可以通过司法鉴定确定结算价款，笔者认为这一处理路径也是符合回归行政审计作为第三方对工程价款进行评估的本质，同时达到司法定纷止争效果的方式。而对于“合理期限”的把握，由于不少地方出台了政府投资项目的相关管理规定，笔者认为可以优先以该类规定中对审计期限的限制为准，无相关限制的原则以一年期作为“合理期限”，若属于国家重大投资项目，确有证据证明无法在一年内完成审计的可以延长至18个月，确保最长不超过优先受偿权的行使期限，从而确保承包方优先受偿权的行使不受影响。

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